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如何将繁简分流机制扎根基层

发布人:杨峰、石珊珊   来源:本站原创   发布时间:2019-12-04    

内容提法官员额制改革决定了案件审理的法官数量,有限的员额法官数量与日益增长的案件量形成了司法体制改革的新矛盾。实施案件的繁简分流机制的目的是提高办案效率,促进司法公正,减少当事人的诉讼成本,提高法院服务质量及服务水平。繁简分流机制在我国中、高级人民法院基本得以落实,大多数基层法院仍将繁简分流机制停留在文件上。本文重点分析繁简分流机制在基层难以落实的原因及探讨如何将繁简分流机制在基层法院生根发芽。

 

关键词繁简分流   二八定律   基层法院   枫桥经验

前  言

      繁简分流机制是指将法院所受理的案件进行分类处理,将案情复杂、当事人争议较大的复杂案件作为一类,将事实清楚、案件争议不大的简易案件分为一类。将简易案件集中办理、快速办理,把复杂的案件高质量的办理。繁简分流机制对提高办案效率、降低诉讼成本、提升服务质量、促进司法公正,实现有限司法审判资源最优配置及案件最优审理具有非常重大的意义。繁简分流机制在我国中、高级人民法院基本上都得以实现,但是在基层人民很难得到推广。基层人民法院在办理案件中最大的困难在于送达,办案法官的办案时间大多数都是用在了送达案件上面,严重影响办案的效率。其次,繁简标准难掌握,缺乏经验与标准。在立案过程中,能够审查到的只是基本案情,部分案件表面上看着简单,实则可能会转为普通程序审理。最后,基础法院办理案件考核指标严重掣肘快速审理的效率。这等等的原因致使基层法院在实施案件分流制度上打了大大的折扣。本文主要通过对繁简分流机制在基层难以落实的原因分析,根据“二八”工作定律“枫桥经验”及办案流程制度改革实现简案快速高效审理,实现繁案精细审理。只有将案件繁简分流的结果得以形成长效的运行机制,那案件繁简分流才能基层提,在基层生根发芽

一、繁简分流机制概念

繁简分流从概念表面上来讲就是将法院受理的案件分为复杂案件及简案件,将两类不同的案件分流到不同的部门来审理。实际上是指法院科学调配和高效运用审判资源,依法快速审理简案件,严格规范审理复杂案件,实现简案快审、繁案精审。

二、繁简分流机制存在的问题

(一)案多人少,繁简分流作用小

西部某基层人民法院2015年-2018年收案数

2015年

2016年

2017年

2018年

1544件

1564件

2043件

2139件

 

西部某基层人民法院2015年-2018年员额法官数

2015年

2016年

2017年

2018年

0

16人

14人

16人

 

从某西部基础法院收案数及员额法官配置来比对,案件量每年都在逐年的增加,而员额法官虽然有所增加,但基本上都是保持固定的人数。在司法实践中,员额法官数并不能代表办案法官数。在基层法院司法审判业务中,因部分员额法官行政事务性工作较多,每年的办案数是有限的。所以通常在16名员额法官中长期稳定的从事审判业务工作只有11名至13名。11名至13名员额法官分别审理刑事、民事、行政、环资、审监、执行等类型的案件,那么分配下来的结果就是一庭一法官。民事审判庭及执行庭每年收案占全院的80%以上,那么在人员配置上也就最多只能是3至4名员额法官。如果在民事审判上只有4名员额法官,减去审理法庭案件的2名员额法官,那在院机关审理民事案件的员额法官就仅有2人。2名员额法官在按照繁简分流的方式审理案件,也失去了意义。这也是繁简分流机制提出后在基础人民法院难以得以落实的原因之一,人数不足让繁简分流失去意义。

(二)送达艰难,简案效率难提高

在基层人民法院最大的困难不是案件的复杂程度,而是案件送达的困难。县、乡基层的经济条件比较落后,交通工具相对单一,地域覆盖面广、道路崎岖、人口分布较散外出务工人口量大,人口流动性大,故而在送达法律文书的工作方面就非常的艰难。法院在审理民间借贷、婚姻家庭纠纷、机动车交通事故纠纷、金融借款合同纠纷等事实清楚、权利义务关系明确的案件,往往因为送达难,而将案件转为普通程序,适用公告送达案件。公告送达案件以最理想的办时间来计算都需要150日以上,因此办案的效率就难以提

(三)繁简分类无标准,案件流转缺机制

案件繁简分流机制理论上是将简单的案件与复杂的案件相区分,简案快审,繁案精审。但是如何来确定案件的繁简类型,没有具体的标准,仅仅只是依靠立案庭分案人员的经验来选择。尤其是在选择的过程中,只能依靠原告所提供的书面材料。例如,当事人下落不明无法联系的案件是否属于简案,如果定性为简案那么在审理过程中还得适用普通程序适用合议庭审理。如果定性为繁案,那么简单的民间借贷,数额小,权利义务关系清楚,这就不属于繁案。所以在基层法院在落实繁简分离机制的时候,因缺乏具体的分案标准,在案件流转的过程中就容易出现简案转繁案,繁案转简案。但是案情转换,审理案件的员额法官不能转换,这就会造成原本专门负责审理简案件的员额法官也有很多的长期未案件。

(四)工作考核指标多,简案快办难实现

如何确定一名员额法官是否优秀,如何确定一个审判单位是否优秀,在实际工作中需要通过对指标的考核来衡量,但是过多考核指标限制对案件审理反而造成一定程度的牵制。例如在民事审判中需要考核结案率、调撤率、法定审限结案率、简易程序适用率、一审陪审率、改判发回重审率、当庭裁判率、录音录像率、庭审直播率、裁判文书上网率、电子卷宗率、四类未结案件率等等指标,每一项都是考核的重要指标。法官在办理案件的时候不得不充分考虑到各项办案指标,致使案件审理能精确地做到案结事了,充分化解矛盾纠纷。在案件繁简分流机制实施后,简案件追求快速审理,追求的是审判效率,如果将考核指标来衡量办案的质效,那么最简单的调撤案件就必须完成简易程序适用率、当庭裁判率、录音录像率、庭审直播率、裁判文书上网率、电子卷宗率等考核指标。如果不严格按照考核标准来进行案件审理,那么在年底考核中办理质效的成绩就难以达到优秀。在审理简案件过程中,调解案件、制作笔录、送达调解书大概需要的时间在1小时左右,如果要将简单的案件按照考核的标准来完成,那么需要的时间最少都需要2小时左右。所以繁重的考核指标是掣肘简案快审的最大因素。

三、繁简分流机制扎根措施

(一)“二八定律”分员额,辅助人员超标配

如何将有限的资源做到最优化配置,根据案件的情况配置员额法官的数量。打破传统的庭室分案,打破固定的人数分案,创造出新的机制,才能适应社会新的需求。笔者主张按照“二八定律”工作定律来分流案件,取消以案件数量来考核员额法官。打破传统的庭室分案,以中和性人才兼并办理各庭室案件。例如,行政庭审理的行政案件、审监庭审理发回重审案件、环资庭审理环境资源案件,这几个庭室每年审理的案件数量都不多,那么在员额法官的配置上就没有必要将每一个庭配置一名员额法官。将法院审理的案件分为几个团队,以团队的名义来配置员额法官,将综合业务能力强的法官,按照案件的数量兼并办理各类案件。

员额法官的数量在法院是有严格的限制,那么在优化员额法官配置上就须科学化、合理化。利用20%的员额法官审理80%的简易案件,将20%的复杂案件移交80%的员额法官审理。超额配置审判辅助人员,将20%的员额法官配置80%的辅助人员,将80%的员额法官配置40%的辅助人员。也就是将80%的简易案件分流给20%的员额法官审理,因为简单的案件权利义务争议不大、事实清楚,事实上对调解处理的辅助人员需求量更大,所以审理20%简易案件的员额法官需要配合80%的辅助人员,就是打破传统的1审1助1书,将辅助人员充实为2助2书。将大量的庭前送达工作、庭审准备工作、调解工作及庭后的裁判工作交由法官助理及书记员完成,员额法官负责指导、督促及开庭审理。80%的员额法官审理20%较为复杂的案件,由法官助理兼任书记员的工作,因为案件数量不多,这样既能保证案件记录质量,也能节约司法资源。

(二)“枫桥经验”化矛盾,金字塔阶梯审案

1、村村成立调解室,小事纠纷不出村

枫桥经验之一就是"小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交,就地化解"。枫桥经验同样可以适用于法院的审判工作,在化解矛盾纠纷的时候我们可以充分利用当地的民风、民俗,可以充分利用当地德高望的族老及退休的公职人员来协助调解纠纷。把司法调解结果与民间组织调解结果相结合,避免社会组织或其他团体的调解结果因不具备司法效力而影响调解协议的执行

在这一方面,特别是在我国少数民族分布密集的西部地区,人民群众长期形成的习惯就是依赖家族长辈们的主持调解,很多时候他们信服自己家族长辈们的调解结果胜过于法律的裁决。那么在这况下,仅仅依靠法律很难做到案结事了。所以笔者的建议是法院聘用特邀调解员,把当地德高望重的族老、长辈及退休公职人员聘请到法院工作,作为法院的特邀调解员。由特邀调解员开展调解工作,由法院工作人员把握调解的合法性,根据调解的结果直接制作调解书,使调解的结果具有强制执行力。法院的工作深入乡里、深入村里,才是将工作深入基层。同时,在村村建立法院的工作点,能便捷法院的送达工作,能提高法院的调解工作。

后勤保障是使特邀调解员安心工作的必要条件。在村民委员会成立法院特调办公室,保障特邀调解员的工作场所。当然特邀调解员的人群的特殊性,不能要求每人每天按时到岗上班,只能要求值班有人,通知即到。在待遇上实行底薪加提成,根据每人协助法院办理案件的数量来支付劳动报酬,充分调动工作积极性。只有使特邀调解员的后勤工作保障到位,才能使这一特殊的群体为和谐社会的建设贡献最大的力量

2、“政法”部门多协作,大事纠纷不出镇

“政法”指的是政府与法院,政府工作与法院工作在纠纷调解处理工作中多有交叉虽工作方式各不相同,但是工作的目的一样,都是为人民服务,努力提高人民群众的安全感、幸福感、获得感。司法工作促进社会的稳定,政府工作保障社会的民生,两者相辅相成。所以笔者建议成立专业的联合调解室,由政府与法院调解经验丰富的工作人员组成,法院负责指导调解室工作。

每年大量的征地、拆迁、楼盘建设、道路建设、产业发展等经济开发项目中往往会产生大量的严重纠纷。每一纠纷都有可能引发群体性事件或上访、信访事件,对于社会的和谐稳定有非常大的不利隐患。这类型案件起诉到法院后,因案情的复杂,法官办理起来也非常的棘手。为解决这类型的案件,笔者认为可以从源头上开始处理,避免这类型的案件不发生或少发生。法院对于“政法”调解室的工作提供司法意见,把握政府行政行为的合法性以及在保障民生方面提供司法性意见。对于发生的纠纷提供法律专业性的调解方案,使人民群众通过不“打官司”就可保障自己合法的权利。这样可以从源头上化解矛盾纠纷,减少法院收案数,很大程度上解决法院案多人少的困难。

(三)优化创新审理流程,层层调解化矛盾

法院系统现行的程序为:当事人通过网上或立案庭立案→立案庭分案→员额法官收案→调解或判决或当事人撤诉。简单的工作流程,不能满足日益增长的案件。在员额法官人数不变的情况下只能破老旧的办案模式,才能更大程度地化解司法改革产生的矛盾。笔者建议结合实际丰富完善法院工作流程,即简易案件审理流程:当事人通过网上或立案庭立案→立案庭分案→员额法官收案(简案)→法官助理分案→书记员送达案件→村级调解室(法官助理指导调解或送达)→法官助理(调解)→员额法官(调解或开庭);复杂案件审理工作流程:当事人通过网上或立案庭立案→立案庭分案(繁案)→员额法官收案(指导法官助理办理)。简易案件审理工作流程特点是减少员额法官人数,充分利用法官助理及村级特邀调解员发挥人多的优势,办理大量的简单的案件。复杂案件审理工作流程的特点能者办难案,增加员额法官人数,精减辅助人员。实现人员的最优化配置,保障简单案件高效办理,复杂案件高质办理。

(四)流转程序无缝对接,极力保障案件繁简转换。

法院办理案件追求的是公平、正义,实体公正的前提是程序合法,只有程序合法才能保证实体的公正。所以在案件的流转上也必须符合相关的规定,避免造成司法审判阳光下的黑暗。第一,流转程序中繁简案件的标准。繁简标准的制定是实现案件繁简分流的基础,不能以立案庭工作人员的主观思想分案。在基层人民法院受理案件中大概可以分为三类,即人身关系纠纷、经济纠纷、履行相关义务等纠纷。那么简案的标准可以设定为1、送达被告诉讼材料无困难;2、权利义务关系清楚的财产经济纠纷;3、当事人争议不大的人身关系纠纷;4、诉讼标的较小的小额诉讼。在案件的审查过程中不能仅仅依靠原告在立案时所提供的相关证据,应在立案的过程中就针对案件做简单的排查,了解基本的案情,抓住矛盾的关键点。通过对案情的基本掌握,将案件进行分类处理。第二,流转程序中分案的随机性。在司法审判中,往往会有法官办理人情案、关系案。特别是在基层法院,因为法官及法官助理基本上多数都是本地人,如果不随机分案,那么被告在不知情的情况下,基本上不会申请法官回避,这就很有可能造成法官办理人情案、关系案。所以,在案件分流过程中应将电脑随机分案作为分案流程。第三,繁简转换流程规范。案件的繁简程度只是基于立案庭工作人员在立案时做出的初步筛选,那么在办理案件的过程中,原定性为简单的案件表面看着简单易办,实则案情复杂。这类案件如果流入办理简案的法官,那么非常影响法官的办案效率,繁简分流则又失去了意义。所以笔者建议将第一次分案定性为简案的案件因未能适用快速审理的案件应及时快速流转为繁案,由办理繁的法官负责审理。在流转的过程中,必须要求简案办理法官出具案情不适宜快速审理的情况说明,且流转时间必须是在收案后的十天之内,要充分保障审理繁案法官的办案审限。这也是实现法院办理案件工业化,即要保障案件的快速审理,提高法院审案效率,又要高质量的化解矛盾纠纷,实现最大化地提高为人民服务的服务水平及质量。

(五)合理考核指标,化程序提效率

为实现法院审理案件的公平、正义,合理的考核指标具有监督与促进作用。但是过多的考核指标只会加重法官的办案压力,耗费法官的办案时间。高质量的化解社会矛盾纠纷需要大量的办案时间,例如离婚、抚养、赡养等家庭纠纷案件,法律关系非常的简单,但是有时案情却很复杂。需要法官走访、了解,采取多元化的调解方式对案件进行处理。如果不将矛盾彻底地解决,只是简单的根据原、被告的举证来判决案件,那很有可能导致更大更深的矛盾纠纷出现。所以笔者建议是将非必需的考核指标取消,简化办案的程序。因为纸质卷宗及电子卷宗保存的时间非常长久,办案法官也实行责任终身制,所以对于法官的办案质量可以从办理案件的卷宗中进行考核。例如,用法官的当庭裁判率来考核法官的办案能力,笔者认为不事宜。案件是否适合当庭裁判需法官在开庭后根据案件的具体情况来做出决定,如果当事人情绪本来就比较激动,那么再简单的案件,没有及时做疏导工作,只是简单粗暴的进行判决,那么法院的审理工作就没有达到从根本上彻底化解矛盾的目的,反而可能会激化矛盾向更激烈尖锐的方面发展。法官是否当庭裁判案件与法官是否能当庭裁判本质上就不一样,某些法官为了追求当庭裁判率将已经调解好的案件再排期开庭,实现当庭裁判,提高当庭裁判率。这样的操作程序只是在浪费法官办理案件的时间,本质上对实现案件的公平、正义没有明显的促进作用。所以在法院在办理案件的过程中,应适当简化优化部分不合理的考核指标,简化办案程序,提升司法审判效率。

四、结语

落实繁简分流机制的目的是提升法院审理的效率及提高案件审理质量水平,基层人民法院繁简分流机制难以落实是因为多方面原因的掣肘,本文从简化完善基层法院的审案制度出发,对落实繁简分流机制作出简要的分析,提倡建立多元化的调解机制,打破陈旧司法审判流程,同时提出繁简案件转换标准及流程,保障简案快速审理、繁案高质量审理,以此实现司法资源最优配置,解决基层法院案多人少的困境。多种措施并举,解决基层法院在落实繁简分流机制所存在的问题,使案件繁简分流机制扎根于基层,在基层法院生根发芽。

参考文献

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