法官论坛

理论研讨

当前位置:首页>> 法官论坛>> 理论研讨

人民法院内设机构研究

发布人:黄明军   来源:本站原创   发布时间:2017-10-01    

 人民法院内设机构研究

               ----以基层人民法院为研究对象

 

    内容摘要:人民法院内设机构改革是司法体制改革的必然要求,是实现法官员额制改革的必经之路。目前,法院内设机构设置百花齐放,机构的行政级别亦各显神通;笔者以保障审判权在人民法院内部运行的独立性为切入口,从审判权、行政管理权与内设机构三者之间关系出发,剖析基层人民法院现行内设机构存在的问题及原因,并提出打破庭室架构,组建以法官为中心的审判团队、执行团队,并整合原来内设机构组建后勤服务团队,形成以审判为中心的内设机构新体系,破解未入额法官面临的困境,尽最大努力推进法官员额制改革,确保审判权运行的公正性与高效性。

    关键词:基层法院  内设机构  员额法官  改革

 

    面对人民群众不断增长的司法需求,面对人民法院内部优秀法律人才的不断流失,面对老百姓信访不信法的现状,习近平总书记提出了“让审理者裁判、由裁判者负责”,努力“让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。”的价值目标。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,十八届四中全会决定全面推进依法治国,最高人民法院也相继发布了《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》,建立法官员额制度,推行法官、司法辅助人员、司法行政人员分类管理。这既是历史的使命,也是突破困境的出路。但到底改什么,如何改,改成什么样,成了司法体制改革必须要解决的问题。笔者将以审判权在人民法院内部运行的独立性为切入口,剖析基层人民法院内设机构存在的问题及原因,并提出相关内设机构设置的建议,希望能为人民法院司法体制改革添砖加瓦。

一、审判权与行政管理权的应然性考察

党的十八届中央委员会面对错综复杂的国际、国内局势,毅然选择推行国家治理的法治化、现代化,建设法治社会,尤其注重国家司法体制的改革,要求司法案件由审理者裁判、裁判者负责,维护审判权的独立性。纵观历史上成功的改革,必然是适应了当时的特定历史环境,必然符合生产关系一定要适应生产力发展要求的客观规律,任何违背客观规律的改革必将宣布破产。人民法院内设机构的改革作为国家司法体制改革中的一部分,必须遵循审判权和行政管理权的内在规律,内设机构作为行政管理权的组织载体,应当处理好审判权和行政管理权之间主从性关系,应当为法官独立行使审判权提供后勤服务。

1、审判权居于主导地位,行政管理权处于从属地位。根据《中华人民共和国宪法》第一百二十三条“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”及第 126条“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”之规定,国家把审判权授予人民法院,而审判权本质上属于判断权,为了促使判断过程和判断结果的公正,宪法对行政机关、社会团体和个人设定了行为禁区,即不得干涉人民法院行使审判权。可见,作为国家根本大法的《宪法》对人民法院公正行使审判权在法律上清除了外在障碍,赋予了审判权的外部独立性。但是,人民法院不可能自己履行审判权,它必须将这个权力交由具体的法官行使,当前行使审判权的法官又称员额法官。虽然裁判文书均以法院名义作出,但实际上是通过具体的办案法官依法对纠纷事实进行认定和对法律进行适用后得出的判断结论,故审判权的真正主体是法官。如何保障法官在人民法院内部独立行使审判权,便成为人民法院需要解决的突出问题,也是落实《宪法》保障审判权独立运行的核心问题。

根据《中华人民共和国人民法院组织法》相关规定,人民法院由院长一人,副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成。可见,人民法院是一种组织,一种由副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成的组织。只要是组织,便需要管理,只有优良的管理,才能发挥组织的作用,实现组织的目标,而管理本质上则属于一种行政管理权,遵循下级必须服从上级的原则,具有执行性、扩张性和不稳定性。所以,人民法院内部天然具备两个权能:审判权和行政管理权。

审判权体现了人民法院对纠纷的裁判,反映了人民法院的性质,应居于主导地位;行政管理权体现了人民法院对人、财、物、信息等资源的内部管理,为审判权的良好运行提供物质保障和智力支持,应居于从属地位。

为保障法官独立行使审判权,人民法院内部必须解决审判权和行政管理权的配置问题,即法官员额制改革后内设机构设置及其职能配备问题,如内设机构设置不当,人员配备未体现出审判权和行政管理权主从地位,便难以充分发挥员额法官、司法辅助人员和司法行政人员的作用,不仅极易造成行政管理权阻碍审判权的运行,更会消耗人民法院解决纠纷的合力,减损员额法官、审判辅助人员、司法行政人员三类人员的切身利益,甚至断送国家司法体制改革的红利。可以说,审判权内部运行的独立性应建立在科学设置内设机构的基础之上,为此,笔者认为,只有反映了审判权和行政管理主从性的内设机构设置,才能保证审判权在人民法院内部的独立运行,才能充分调动人民法院各类人员的积极性,才能形成纠纷解决的整体合力,才能实现让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义的价值目标。

2、法院内设机构应当为法官行使审判权提供后勤服务。  

最高人民法院副院长沈德咏指出:“法院管理是一项有其独立价值和特别规律的事业。法院管理源于普通的公共管理,但因它服务对象是法官和审判,所以法院管理又有别于普通公共管理,在实践中是一个独立的领域,在理论上是一个独立的学科。而且,法院管理在今后相当长一段时间内将是现代司法制度建设中的一个重点领域。法院管理对于审判职能的独立、公正行使如此重要,而这一领域在中国又是一个全新的领域,所以其发展空间相当可观,从事法院管理的研究和实践必定大有作为。”据此,笔者认为,法院管理实质上是法院行使行政管理权,其目的是服务法官,服务审判。

    那么,法院管理的组织载体是什么?就是法院的内设机构。因为法院管理必须落实在具体的个人和组织身上才有执行的可能性。既然是一种管理,那就是行使行政管理权能。组织为建立管理总是以一定的形式存在,这就是组织结构,法院这种公共组织为行使行政管理权一定存在组织结构,如同人的“器官”。而法院行使审判权的主体是法官,法官助理和书记员是协助法官行使审判权,易言之,法官、法官助理和书记员都不是行政管理权的主体。所以,笔者认为行使行政管理权的是司法行政人员或由司法行政人员组成的组织机构。

实际上,“内设机构”带有强烈的行政性色彩,一般反映的是行政机关与该行政机关某科、室之间的关系,具有上下级关系。而人民法院作为专司审判权的国家机关,在裁判案件过程中,不可能出现下级服从上级的情况,这是由审判权的独立性决定的。但是,裁判案件的过程中需要车辆、需要对外委托鉴定、需要法警职庭等物质和服务,这些物质和服务是保障审判权正常行使必不可少的条件。这些均由法院内设机构提供。

    由此可见,人民法院内设机构是行政管理权的组织载体,内设机构的行政首长为保证行政管理目标的实现必须完全掌握行政管理权,行政首长是行政管理权的主体。内设机构的性质和类型反映了行政管理权的具体内容。内设机构的行政首长应当为员额法官行使审判权及时地提供办案物资、信息技术、智力支持和相关便利。

需注意的是,行政管理权不得监督审判权。在这里并不是说审判权不能被监督,而是,把监督法官行使审判权的权利交由《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》三大诉讼法进行规定,通过一审、二审、再审、审判监督程序的设计对审判权的错误行使进行纠正,人民法院内部当发现裁判错误,只需院长将案件提交审判委员会讨论是否提起审判监督程序,故人民法院内设机构需要做的不是如何监督审判权,而是尽最大努力使审判权畅通运行、公正运行、高效运行,无权干涉裁判的具体过程和结果。

    二、人民法院内设机构存在的问题  

    《人民法院组织法》关于法院内部机构如何设置,规定得较为简单,“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭,庭设庭长、副庭长”,“中级法院根据需要可以设其他审判庭。”实践中,级别越高的法院相应案件管辖的范围越广,行政管理权划分也越细,当然需要配置比下级法院略多的内设机构才能应对,故而各级各地方法院内部管理机制不完全相同。笔者以随机抽样的方式对贵州领域内某A基层法院为研究对象,考察其内设机构基本状况。

    1、内设机构庞杂、职能重复,业务部门受到削弱。A法院共有27个内设机构。办案业务庭有刑事审判庭、民事审判一庭、民事审判二庭、道路交通事故审判庭、少年审判庭、行政审判庭、审判监督庭共7个庭,5个人民法庭,执行局。与审判业务有直接联系的有立案庭一庭、立案二庭、信息技术办公室共3个内设机构。其他11个内设机构为:政工科、纪检组、机关党委、办公室、新闻宣传办公室、对外委托办公室、研究室、审判委员会办公室、审判管理办公室、监察室、法警大队。

    一方面,行政管理机构与办案业务部门实力相当,未体现办案业务的主导性地位。A法院办案业务部门13个,只占内部机构数量的48%,且人员配备也大体相当。故法院内设机构办案业务部门和非办案业务部门基本持平,未体现出行政管理权从属于审判权的组织构造,呈现出“喧宾夺主”的态势。

    另一方面,内设机构出现职能重复、交叉,运行效率低。作为基层法院,内设机构数量繁多,尤其是非审判业务部门数量冗杂,存在功能上重复设置和交叉设置,如办公室包含新闻宣传办公室,存在职能重复问题;又如,少年审判庭、民事审判庭和刑事审判庭都存在职能交叉性问题。内设机构过多过细,而人员相对较少的情况下,既不能充分满足内设机构人员配备,更会造成多部门权责不明,相互推诿,将会不同程度地影响到审判权和行政管理权的运行效率。

    2、审判权受到行政管理权的不当干预。法官经过法庭调查、法庭辩论,形成事实认定意见和裁判结论后,拟制作司法产品“裁判文书”,完成后需要先经过庭长审核,庭长同意法官的裁判方式和结论后,呈交分管副院长审核,分管副院长无异议后才签发,法官此时才能在裁判文书上加盖人民法院印章送达当事人。可见,法官的审判权受到院、庭长行政管理权的层层干预,甚至被替代,有违审判亲临性原则、审判独立性原则,陷入“审者不判,判者不审”怪圈,也为权大于法、司法不公埋下了一定的伏笔。事实上,外部干预总是由法院内部的行政长官逐一传递到承办法官,对于法官个人而言,内部干预更加强烈。虽然法官员额制改革后,民事审判领域员额法官获得了完全的审判权,但在刑事、行政审判方面,仍然由分管副院长“把关”。

 3、机构管理模式的高度行政化。A法院长期采取与管理党政机关相同的模式管理法院、法官,法官工资、福利待遇与行政职级挂钩,院长为副县级干部,其他均为正科级以下干部且职数有限,因此很多法官终其一生顶多也就熬个正、副科级职位而已,经济待遇也无法提高。由于晋升方式的局限性,具有审判资格的法官要实现职务级别的提升要接受工作岗位和身份的转化,表现为高等级法官(多为具有行政职务的法官,如纪检组长、机关党委书记、政工科长等)与具体审判工作相脱离。

 三、人民法院内设机构存在问题的原因分析

    经过对上述问题的阐释,笔者认为,法官审判权受到各种制约的根源在于行政管理权成了人民法院的主导权力,审判权却处于从属性地位,他们有决定法官晋升的绝对权力,法官依法裁判案件,解决矛盾纠纷,实现案结事了人和,成为法官博取“行政领导”赏识的筹码,使法官的审判权完全丧失了独立性。那么,导致人民法院行政管理权与审判权地位颠倒的原因是什么呢?

    1、计划经济时期的余毒未清。新中国成立初期,国家为整合社会各方面的资源,有计划、有步骤的推进经济建设,审判机关也要服从国家的统筹安排,为计划经济保驾护航,导致人民法院内设职能机构具有明显的行政性、执行性色彩。那时法官的制服与军人、警察制服几乎没有差别。法官也同军人一样以服从命令为天职。

    2、行政、司法不区分的遗留。行政、司法不分是封建中国数千年特有遗产,其影响遗留至今。建国伊始,我们司法体制即仿效甚至照抄照搬行政管理模式,没有形成应有的特点。比如业务机构过细,层层审批制度,请示汇报制度以及机构和职能随意设置变更的现象等,无一不打上行政化的烙印。

    3、官本位思想作祟。官本位思想是中国历史的封建思想的遗留物。在古代中国,官处在社会的最高阶层,人们视当官为光宗耀祖的大事,成为人生的最高追求;官者的世界,等级森严,尊卑有别;当了官,则权力与金钱俱来,幸福与荣誉可以齐身。这些思想仍然对我们今天的社会生活有入骨入肉的渗透力,法院与法官也不例外。如:法院工作人员除了审判职称,无一例外又分别套上了科员、副科等大小高低数个行政级别。有了级别之分,对行政职务追求就更甚,造成庭长、副庭长、主任、副主任可以占到法院人员的一半,行政级别也可随工龄增长而上升。如此,行政职务与级别的影响力凸现,造就了法官之上的“官”,法官的地位也就明显地削弱。

4、人员素质的制约。建国后我们没有走法官职业化的道路,法官数量多,但法官的文化水平、专业素质和综合能力都比较低,他们中的绝大部分不懂法律业务,一边办案一边学习,不懂的地方多,出差错也多,这显然与现代司法要求法官专业化、精英化是相违背的。刚好,院、庭长的“把关”“指导”能补正法官素质欠缺的不足。

    5、以往司法改革缺乏全面性、系统性。司法改革应该是一项全方位、系统庞大的工程。我们的最高法院虽然制定了《五年改革纲要》,但没有得到其他国家机关的广泛认同和支持。同时,《纲要》也没有简易的可操作性,缺乏硬性要求和否定性的责任,导致改革者,特别是改革的领导者面临的风险太大,改革因而不能有势如破竹和齐头共进的进展。所以,即使最高人民法院有意变革这种行政管理权和审判权权力地位颠倒的现状,也因缺乏国家其他权力部门系统的支持,最终还是“无力回天”。

四、对人民法院内设机构的改革建议

    新中国成立初期由于计划经济等各种因素的综合影响,导致我们的法院内部行政管理权独大,严重挤压审判权。但随着改革开放的推进,国家发展市场经济、法治经济,国际、国内环境发生了巨变,国家治理体系必须做出相应调整。为此,党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,在中央层面成立了全面深化改革领导小组。作为审判机关的人民法院也必须顺应时势,重新认识审判权与内部行政管理权的性质,努力推进司法体制改革,打破庭室架构,组建审判团队、执行团队、服务团队,构建以审判为中心的内设机构新体系,确保审判权运行的公正性与高效性。

    (一)打破审判庭架构,组建审判团队

    1、组建审判团队的理由。审判权的主体是法官,只有法官才能对进入诉讼程序的纠纷进行裁判,裁判一旦生效就具有相应的确定力、拘束力和执行力,未经法定程序变更之前任何国家机关、社会团体、新闻媒体和个人均不得作出与生效裁判相矛盾的决定和判断,这就是裁判的既判力。换言之,纠纷在法院立案受理后,从庭前证据交换、法庭调查、法庭辩论、组织调解、证据认定、法律适用直到裁判结论的作出,法官具有完全的指挥权、主导权和最后判断权。在整个诉讼程序中,法官有权排除任何非法干扰,任何施行干涉法官审判行为的单位和个人均构成违法,这就是《宪法》所保障的审判权独立性的价值。为此,人民法院内设审判机构中应当确认法官的主体地位,在法官之上再无行政首长。而以往审判庭作为一个内设审判机构,法官之上还有未参与审判的庭长、副院长、院长,法官裁判结论的作出须经过庭长、副院长等允许才能送达当事人,法官的主体地位被消灭,法官的审判权被“篡夺”。所以,要构建新型内设审判机构,必须打破原来的审判庭架构,消灭行政管理权入侵审判权的土壤。

    但是,整个诉讼程序并非法官独自完成,他需要法官助理协助完成部分审判权能,如送达法律文书、组织庭前证据交换、庭前调解、调查取证、办理诉讼保全、委托评估鉴定、草拟裁判文书等带有“业务性质”的工作;他还需要书记员帮助完成纯事务性的排期开庭、庭审记录、电子卷宗扫描、纸质卷宗装订和归档、法律文书上网、案款收退等工作。当然,法官助理和书记员在协助法官处理相关事务的过程中,法官具有指挥权,处于三者中的中心地位,这是由审判权的主体特性决定的。

所以,笔者建议打破审判庭架构,组建以法官为中心,以法官助理和书记员为辅助的审判团队,发挥主审法官对团队的引领和带动作用,实现审判权运行机制改革的目标:即去行政化、为法官去除非审判事务、实现审判独立。组建审判团队既是落实司法责任制的需要,也是法官员额制的必然要求。

    2、组建审判团队的模式和类型。2015年9月最高人民法院发布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》正式提出探索审判团队建设以来,各地法院进行了大量的探索,出现了“1+1+1”“1+N+N""3+N+N”等组建模式。针对我国类似A基层人民法院的具体情况,建议组建一个按照法官、法官助理、书记员“1+2+2”模式的民事速裁团队,因为民事案件数量多,案情简单、争议不大的不在少数,但辅助性工作繁多,所以由2个法官助理和2个书记员来辅助一个法官,足以应对;其他案情复杂、争议比较大的民事案件,建议组建一个“3+3+3”模式的民事审判团队;因基层人民法院的刑事案件和行政案件数量都不多,且在行政案件非集中管辖的基层法院,可以组建一个“3+3+3”模式的刑行混合审判团队;基层法院已入额党组成员,因他们还负有协调法院与其他机构单位之间关系的职责,建议组建“1+1+1”模式的审判团队,审理案件的类型随机确定。人民法庭的案件多涉及家事纠纷和相邻纠纷,充满了乡村习俗和情感因素,建议采取“1+3+3”模式组建审判团队,并吸纳当地有一定威信的2名人民陪审员参与审判。至于原来的审判监督庭,建议取消,因为一方面审判监督庭案件数少,另一方面审判监督庭审理的案件类型已被其他审判团队覆盖,已无存在的必要。

    3、设立法官议事会。没有了庭、院长的“指导”和“把关”,面对法律关系日益错综复杂的案件,遇到了证据认定或法律适用方面的困难,法官除了充分利用业余时间自我学习外,还可以通过座谈会的形式求助于其他所有法官,这就是法官议事会。法官议事会为审判团队提供智力支撑,是审判团队内部不可分割的组成部分。法官议事会的实质就是通过法官之间的互助行为达到解决疑难案件的目的,一方面扩大了法官的视野,增长了法律知识和审判经验,加快了法官的成长;另一方面将有助于法官更加高效地行使审判权,为裁判结果的公正性和可接受性奠定可靠的专业基础。每一位法官都是法官议事会的当然会员,且地位平等,法官在法官议事会发表的意见具有参考性。法官议事会设一名常任理事,由全体法官从法官中民主选举产生,负责定期或不定期召开会议,做好会议主持工作。

    二)整合执行局和法警队部分职能,组建执行团队

    执行权严格意义上不是一个独立性的权力,它是审判权的另一种意义上延续,只有当审判权确定了权利内容而得不到兑现后,执行权才被启动。审判权涉及到法官的自由心证,要求办案法官“自始至终的坚守”,没有特殊情况中途一般不得更换法官;执行权追求权利的快速实现,至于是否由同一位法官实施了财产查控、作出了相关执行裁决、执行了财产拍卖、变卖等具体流程,并没有强制性规定。相反,如果有专人分别负责查控、裁决、执行实施,则将极大提高执行效率,更快实现申请人的权利。

    一般而言,案件进入执行阶段时起,大量的被执行人便谋算着怎么逃避执行、规避执行,与执行法官玩起了“躲猫猫”,如何更快的找到财产或被执行人,成了破除执行难的重要手段。靠“两个法官一辆车,跑完城西跑城东” 的办法肯定已经行不通了,必须分工协作,统筹协调,充分利用有限资源,形成执行合力。笔者建议,参照审判团队构建的模式,根据执行流程的特点,整合部分机构,组建执行团队。

    按照“1名法官+2名法官助理+1名司法警察+1名书记员”模式组建执行查控团队,负责查控被执行人房产、车辆、股权等相关执行财产;按照“1名法官+2名法官助理+2名司法警察+1名书记员”模式组建执行实施团队,对被执行财产实施拍卖、变卖,对规避执行的被执行人或其他妨害执行的人执行罚款、拘留等;按照“3名法官+1名法官助理+1名书记员”模式组建执行裁决团队,负责执行异议审查,追加、变更当事人,不予执行,驳回执行申请,终结执行,中止执行,终结本次执行程序、拍卖、变卖财产,冻结到期债权,罚款、拘留等重大执行事项的裁决,重大敏感案件的执行听证等工作。

    (三)撤销部分机构,组建后勤服务团队

    A基层人民法院内设机构为样本,除了被审判、执行团队吸收外,尚有13个非办案内设机构未被团队化,它们是立案一庭、立案二庭、信息技术办公室、政工科、纪检组、机关党委、办公室、新闻宣传办公室、对外委托办公室、研究室、审判委员会办公室、审判管理办公室、监察室、法警大队。它们实际上都是行政管理组织。立案庭虽有对不符合立案条件的案件裁定不予受理,但立案庭的审查毕竟是形式审查,对业务能力的要求并不很高,况且,立案庭完全可以把不符合立案条件的案件登记立案,交由办案审判法官裁定驳回起诉。所以,笔者将立案庭视为非办案机构,行使的仍然是行政管理权。

    一个基层法院的行政管理机构竟然有13个之多,且相互之间存在职能重叠、交叉,极易造成多部门推诿、扯皮,严重制约行政管理权的有效行使,如果再缺乏一个共同的行政首长从中指挥、协调,则后果难以想象。考虑到行政管理权的执行性、命令性、服从性特征,笔者建议将13个内设机构合并为一个后勤服务团队,负责审判团队、执行团队的后勤服务及安全保卫工作,行政级别为副处级,法院院长是服务团队的队长,根据人民法院现行内设机构与审判执行业务关系的远近,下设2个服务组:业务服务组、综合服务组,组长为正科级。

    1、设立业务服务组。将与审判业务直接联系的立案一庭、立案二庭、信息技术办公室、对外委托办公室、审判管理办公室、审判委员会办公室、研究室整合为审判事务管理组,具体负责接受咨询、诉前分流纠纷、涉诉信访、登记立案、分配案件、送达、接受传递当事人和法官之间的材料信息、上下级法院之间诉讼材料信息的交流沟通、庭审电子设备的维修和检测、对外委托、评估、鉴定,负责对诉讼案件的流程、审限、程序、质量和效率等有关的事项进行监督和管理、安排召开审委会会议、记录审委会讨论笔录、对与审判、执行有关的问题进行调查研究、总结审判经验、统一裁判尺度等事务。

    2、设立综合服务组。将政工科、纪检组、机关党委、办公室、新闻宣传办公室、监察室、法警队整合为综合服务组,负责法院人力资源管理、考勤、病事假登记、党务学习、安排培训法官助理和书记员、会计财务、工资、新闻宣传、刊登信息简报、安全保卫等事务。

(四)破解未入额法官的职业困境

    党的十八届四中全会确立法治队伍改革要朝着正规化、专业化和职业化方向前进,法官员额制度就是实现这一目标的改革措施。而本文研究的法院内设机构改革正是实现法官员额制度改革目标的组织保证。要想法官员额制改革成功,必须保障法院内设机构改革成功。然任何一项改革要想成功,除了让改革符合事物本质规律外,还要对改革的阻力和困境做出最大的估量。现阶段人民法院对法官员额制改革最大的阻力和困境就是如何解决未入额法官的工作和待遇问题。如果法院内设机构改革能够破解上述困局,能够调动非员额法官的工作积极性,那么,我们才能说法院内设机构的改革是成功的。

1、未入额法官的“两难”选择。法官员额制改革推进以前,人民法院内设机构具体分为办案业务庭和非办案业务庭、室、科、组、队等。有的法官被编入办案部门行使审判权,有的被编入非办案部门行使行政管理权,有的法官如办案业务庭的庭长既行使审判权,也行使行政管理权。但法官员额制改革推行后,法官的职业化和精英化成为改革的目标,经人大正式任命的大量法官在改革的过程中丧失了审判权,其中不乏办案业务庭的资深庭长,当然更加包括非办案部门的行政领导类法官。对于未入额的法官,根据中央改革文件的精神他们可以转入法官助理或行政人员而继续留在法院,若他们不愿意转入法官助理或行政人员,则可申请调离法院。面对这样的两难选择,相信因各种原因未入额的法官内心一定积累了很多的痛苦和无奈,感觉自己的职业前景一片灰暗。

2、未入额法官问题处理不当的负面影响。法官历经考核、考试、面试取得员额身份后并非从此便一蹴而就,“革命尚未成功”,因为员额法官人数少,尤其第一批员额比例未超过30%,在错案终身追责制的背景下,案件数却有增无减,员额法官何以在有限的时间内保质保量地完成审判任务,何以保证自己在退休时不被错案追责,做到“全身而退”?显然,在此过程中,如果未入额的法官再不愿意转入法官助理或行政人员,集体选择调离法院,在这个真空期,员额法官已基本不具备行使审判权的基础,人民法院将不复存在。有学者认为,假如这种极端情况发生,可以向行政机关、政法院校、律师中及时招录法官助理和行政人员,以补空缺。但笔者认为,与其选择“远水救近火”,不如改革内设机构的设置和人员配备,既促进员额法官公正高效行使审判权,又吸引非员额法官愿意留在法院。笔者认为,法院新内设机构可以提供未入额法官更多的岗位选择,并保证待遇。

3、部分未入额法官可继续办案,享受办案补贴。在过渡期间内员额法官比例未达到39%时,院长可委托未入额法官继续办理案件,用以案定补的形式增加待遇。根据法官员额制改革文件精神,法官员额比例不得超过39%,第一批员额法官比例原则上控制在30%以内,为后来优秀法官的成长留足空间。但问题是,诉讼案件并不按照我们的安排变少,相反,变得越来越多,自立案登记制改革后增幅更大。如果法官员额39%的比例是科学的,那么,第一批员额法官产生以后,谁来填补9%的员额差额?谁来办理这9%员额的案件?笔者建议,对一些办案能力较强的未入额法官可经院长委托继续办理案件,原有的庭长或科长待遇保持不变,而且还可以“以案定补”的方式补足员额法官与非员额办案法官之间的工资差额。因为经院长委托的未入额法官与员额法官负担了相同的办案职责,不仅补救了法官员额制度之不足,还缓解了员额法官的办案压力,符合权利义务对等的公平原则。

3、部分未入额法官转为行政人员后,晋升空间大。A法院为例,法官员额制改革前,法官只有成为某一内设机构的负责人才能任副科,当了副院长、政工科长、纪检组长才是正科级,且全院的工作人员都是潜在的竞争对手,竞争十分激烈,有大量的法官工作一辈子都只是科员和副科级。但内设机构改革后,将仅从行政人员中产生两名正科级行政领导:业务服务组组长、综合服务组组长,工作突出的组员还可以解决副科待遇。所以,未入额的法官转从事法院行政工作,有很大的晋升空间。如果未入额法官选择调离法院到其他机关工作,竞争范围将变大,至少要担任某局一把手才能享受正科级待遇。故而,留任与调出相比较,优劣自现。

4、部分未入额法官转为法官助理后,享有员额优先权。有的未入额法官立志要当员额法官,但因名额有限,并非自己办案能力不强,只是欠缺一个机会。他第一次未能入额,又愿意担任法官助理的,在下一次入额遴选时具有优先权。

国家司法体制改革是一项系统工程,立案登记制改革、法官员额制改革及法院内设机构设置改革等均是其子系统,在内设机构改革进程中的任何举动都将“牵一发而动全身”,必须具有全局观念、系统意识。笔者从审判权与行政管理权应当分庭运行角度,对人民法院内设机构进行打破重组,为法官员额制改革的推进重塑组织系统,重点解决未入额法官面临的职业选择问题,缓解员额制改革所带来的压力,确保审判权公正、高效运行,实现让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义的价值目标,完成历史所赋予的使命。


【上一篇】  关于家事案件审判方式改革的几点思考
【下一篇】  虚假之诉与假想之诉的形式合法性问题研究