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执行难的成因及破解对策探析

发布人:管理员   来源:本站原创   发布时间:2018-01-08    

 执行难的成因及破解对策探析

 

李琦

 

    执行难,是多年来困扰着人民法院工作,并引起社会各界广泛关注的一个问题,也是人们对我国审判机关裁判执行状况的公认评价。近年来,随着全国法院系统陆续开展“清理执行积案”、“反规避执行”等专项活动,各级法院对执行工作的重视普遍提高,在执行工作的投入和执行方法的探索上,力度越来越大,对缓解执行难取得了一定的成效,但总体执行难的状况仍然不容乐观。本文结合江口法院具体实践,拟从执行难的成因分析着眼对如何破解执行难作些初探。

    一、当前法院执行难的原因

造成法院执行难的原因是方方面面的,既与法院的审判、执行运行效率有关,又与当前不如意的社会法治环境有关,也与执行立法滞后有关。笔者根据在本院执行实践中的切身体会归纳如下:

(一)法院执行机构运作不畅、不力,导致执行效率低。

首先,案件审判质量不高造成执行难。生效裁判文书是执行工作的依据,一旦裁判文书质量不高,裁判文书存在歧义,无疑会影响案件的执行效率。实践中,对于这类法律文书,被执行人不仅不会主动配合,而且还会百般阻挠法院执行,有的甚至对抗法院执行,使执行工作难以顺利进行。

其次,立案、审判、执行管理脱节,未形成法院一盘棋格局,执行前的诉讼程序中未采取有效保全措施,执行中一旦遭遇被执行人五花八门的逃避方式,即使穷尽执行措施和方法往往也难以达到执行目的,造成一些本来容易执行的案件难执行。

再次,法院执行人员少、案件多、待遇低,执行经费短缺,使整个执行工作面临巨大压力。多年来,执行局案多人少的状况基本上处于常态,办案成本高,压力较大,执行干警外出执行的差旅补贴偏低,一遇出差特别是出远差均要倒贴费用,使干警无法承受,有的案件需要反复跑路,工作做不好影响了增比进位还要挨批评,一定程度挫伤了干警的积极性,制约执行了工作的开展。

最后,执行联动机制未发挥积极效果。虽然各级法院先后建立了执行联动机制,但大多是有文件要求,无实际联动或者说是联而不动,主要是法院一家独撑,遇到转移财产、抗拒执行、联动机制缺乏快捷反应能力,制约了执行工作的顺利开展。

(二)法律意识普遍不强,社会法治环境差。 由于法律意识不强,公民个人和有关单位工作人员不配合支持当事人调查取证,造成申请执行人举证困难,导致法院执行不能;申请执行人法治观念淡薄、举证意识不强,造成执行难,相当一部份当事人,包括为数不少身处领导岗位的人都认为执行工作就是法院的事,法院受理案件后,生效法律文书确定的权利就必须也必然能实现,案件只要到了法院就等着拿钱。这些都阻碍了执行工作的顺利开展。突出表现在以下几方面:

1)被执行人确实无履行能力。被执行人却无财产可供执行情形属于社会硬伤,它不再是简单的法律问题,不管人民法院如何开展工作,始终是造成执行难的主要原因。这种情况下多半以申请人作权利让步或政府通过救济买单为结局。好在现在我国社会经济高速发展,社会各阶层物质生活水平已有大幅提高,完全无财产可供执行的案件占比较以往已有所降低。

2)申请执行人风险意识淡薄和对执行执行结果期望过高,影响案件的正常的执行。由于申请执行人自身缺乏风险意识,不能理解一个案件能否得到执行,执行到什么程度,关键决定于申请人自身是否及时有效的举证提供被执行人财产线索和证实被执行人的实际履行能力,固执的认为执行工作就是法院的事,法院受理案件后,生效法律文书确定的权利就必须也必然能够实现,案件只要到了法院就只等结果,不积极参与过程;还有一部份申请执行人见被执行人有一定的履行能力了,或者有人愿意为被执行人代为偿付时,随即盲目提高期待,造成案件不能得以顺利执行。比如一些借贷案件中的申请执行人不仅要求被执行人偿付利息,还坚持要求支付延期付款的双倍利息,结果有时造成利息比本金还要大,被执行人无力偿付或在此情况下不愿履行义务。

3)被执行人逃、赖债。当前我国社会尚未普遍形成诚实守信,尊重法律的价值观念,现实生活中,人们金钱至上,道德滑坡现象严重。受此影响,大量的被执行人认为赖债不坐牢,付出成本低,甚至逃债对自己有利、赖债可以发财,逃债、赖债累见不鲜。例如有的被执行人有履行能力,却采取拖、赖、躲、逃等手段消极对抗执行,债务人在哪里,财产状况怎样,不仅法院找不到,债权人自己也不清楚,致案件审结后无法执行;有的被执行人在诉讼期间预见到要败诉时就开始挖空心思地隐藏、转移财产,如“脱壳经营”带走优良资产,成立新的法人实体,留下负债累累,徒有其名的空壳企业应付债权人;有的异地挂牌“悬空”债务,有的甚至不挂牌,使法院无法查找等等,转移财产,逃避执行手段五花八门,法院难以应对;还有一些被执行人甚至目无法纪,藐视法律,公开对抗法院,如转移法院查封、扣押物,纠集或煽动不明真相的群众围攻、殴打执行人员等。

4)被执行人的特殊身份,如党政机关、“重点企业” 、“困难企业”、人大代表、政协委员等。这些特殊的被执行主体要么是不主动履行义务,在面临人民法院依法执行时通过党政领导给法院打招呼、定调子施加压力,阻碍法院执行进展;要么是企业经济效益差,负债多,亏损严重,偿债能力差;有的企业,实际上已经破产,同时出现了多个或十几个债权人,甚至更多的债权人;有的企业虽未破产,但已难以为继,处于停产、歇业,濒临破产的边缘,连发放职工工资都困难;有的作为被执行人的公民自身生活本身就有困难。面对这些情况法院确实执行难度大,如果执意执行,难免激化矛盾,影响群众的生产、生活秩序和社会稳定,使社会矛盾更加突出。党政领导出于维护稳定需要,往往出面要求法院展缓执行。

5)地方保护主义和部门保护主义为执行工作设置障碍。地方保护主义和部门保护主义作祟,加大了执行难度。有些地方和部门从狭隘利益出发,只顾自己利益,对人民法院发出的协助协助执行通知不予理睬。有的部门领导法治观念差,无视社会主义法制的统一和尊严,藐视法律,滥用权力,违法干预执行;负有协助执行义务的部门不依法履行协助义务。实践中发现,除了金融部门协助执行工作做得较好外,其他的相当多的部门有法不依,依法应当协助却以种种借口刁难法院执行。比较典型的体现在执行农村土地被征用后的土地补偿金和对在职人员执行代扣工工资等几类执行案件上。

(三)相关执行的立法滞后,也是影响当前执行工作的重要因素。立法滞后本身是法制建设的基本规律,有关执行方面的法律规范,制度不健全更是突出,客观上束缚了执行人员的手脚,制约了执行工作的开展。至今我国尚没有体系完整,操作性极强的专门强制执行法,只有在《刑诉法》、《民诉法》、《行政诉讼法》等一些程序法和一些单行法规中有些相关的规定,远远不能适应错综复杂的执行工作的实际需要。现行有效的法律条文比较少而且缺乏系统,不够完善,在具体操作时经常出现不同的理解和歧义;有的缺乏可操作性,赋予法院执行的措施少,手段软弱,无法对付形形色色的恶意赖债、逃债行为。如被执行人不向执行法院申报或不如实申报自己财产状况,没有强有力的制裁措施,迫使法院和债权人必须明察暗访,自行摸清其财产状况。对被执行人及相关人员和单位妨碍执行、抗拒执行的,采取强制执行措施方面的法律规定的范围和力度不够,现有规定可操作性极差,对执行工作的顺利进行缺乏应有的保障;法律的空白多、漏洞多,执行中出现的许多新情况、新问题,从现行法律和司法解释中难以找到确切的处理依据,法律方面缺乏相应的对策。相反一些限制执行人员操作的限制性规定在不断出台,进一步制约了执行工作的顺利开展。

    二、解决执行难的对策

    执行工作是一项社会性、思想性、政策性、专业性都很强的工作,是一项涉及面广、对抗性强、社会影响大的系统工程。如果处理不当容易引发社会不安定,如何有效地防止和解决当前“执行难”问题,使基层法院执行工作摆脱困境呢?笔者认为可采取以下措施:

   (一)切实转变执行理念,创新执行机制。执行工作的根本出发点是维护当事人的合法权益,确保社会活动按规则运行。新的执行机制必须立足于有利于实现权利人权益和达到对义务人的有效约束,我们不妨在实践中探索一些方法:一是颁发证书,对债务人上锁。对暂时不能执行的案件向债权人颁发《债权凭证》和《申请执行确定书》,此举使债权人降低风险,减少费用,增强安全感,而且强化了对债务人的约束,更重要的是对持证人做出了郑重承诺。二是强制审计,让申请执行人了解债务人的财务状况(这项措施主要针对被执行主体是行政、事业、企业性质的单位),如在执行某企业时,执行人员发现被执行人已停止经营,营业场所关闭,部分财产抵偿租金,但申请执行人仍然怀疑被执行人有偿债能力。为查明被执行人是否具有履行能力,执行法官应依法查封被执行人的账册,委托审计机关进行,一旦查明被执行人确无偿还能力,即依法终结该案执行,使申请执行人一清二楚,理解执行工作。三是公开举行执行听证,有理讲在法庭。在执行过程中,当事人对法院执行行为或执行标的提出异议的,及时组织执行听证会,由当事人举证、辩论,无论确定执行或不执行,都使之心服口服,切实维护执行公信。四是明确举证责任,强化申请执行人举证意识。申请执行人申请执行时必须举出被执行人有可供执行财产或线索的证据,方可进入执行立案程序,对没有举证的申请执行,只进行执行备案,什么时候有证据,什么时候立案进入执行程序。五是建立执行征信系统,凡是无法执行的案件,无论何种因素导致执行不能,一律把被执行人执行不诚信的信息录入该系统,使被执行人因未履行法定义务而付出信誉代价,从而警示更多的被执行人。

   (二)强化执行干警责任,正确树立“公正与效率”的执行工作理念。基层法院要严明执行纪律,执行干警在执行中要正确行使国家、法律赋予的执行权力,树立公正司法的形象,赢得社会各界和人民群众的信任。首先把好执行案件立案审查、宣传关。凡是申请人举证似是而非或举证属实但依法不宜执行财产的案件,一般不急于立案,可以先行帮助查证,确定后再立案。在执行立案时,还要书面或口头告知申请人,如果举证不实、举证不能或举证标的额小于执行标的额,案件超过申请执行期限不能执行等风险应由申请人承担。其次落实执行值班制度。县一级法院分管执行工作的副院长、执行局长及执行干警的联系方式一律向人民群众公开,及时接收有关执行线索举报,防止贻误执行时机。对没有立案备案的执行案件,只要权利人举报,可考虑先执行,后立案,不能可借口没立案而不执行,坐失良机。其三完善执行联动机制。全县执行力量要统一协调指挥,尤其是一些乡镇法庭法官在涉及执行公务时必须服从院里统一调度。对少数阻力大、影响大的案件,要组织全院执行力量,以及借助当地党政机关、部门力量集中攻坚,遇有暴力抗法,随时抽调警力支援,确保执行到位,扩大执行权威。其四加大执行案件督办力度。对当事人信访案件、领导批办等案件,全部由院长、分管院长、执行局长直接督办。执行局要每月通报一次被列入督办范围内执行案件的办理情况,通过督促,使案件能够及时执结。其五加大执行工作考核力度。把案件执结率、实际执结率、实际到位率、执行信访、投诉率一并列入执行工作考核。凡是由于执行人员失职造成不能执行等情况一经举证属实,除了追究责任人行政责任外,还要承担一定经济责任,以增强执行人员的工作责任心。

(三)保证工作经费,提高干警待遇。兵法云:兵马未动,粮草先行。执行工作作为人民法院工作的重要组成部分,其性质属于社会管理范畴,其功能和作用是构建和维护正常的法律秩序,一个国家如果没有稳定的法律秩序,人们连享有的各种基本权利都得不到保障,就更不要奢谈有好的的发展环境。我们可以把执行工作当成是反映人民法院整体工作效率的晴雨表,做得好与坏从正反两方面都可以检验人民法院服务经济社会发展的效果,所以尽管它本身不会创造经济效益,但却具有较高的社会效益。执行工作队伍建设的重要性亦由此可见。按原来的经费保障体制,干警工资,工作经费是由同级财政拨款。这种体制下全国由于经济发展水平不平衡,各地法院经费保障能力也就不一样,处于富裕地区法院只考虑如何完成工作任务,处于平困地区法院则既要保证搞好审判、执行工作,又要为保证工作运转发愁,贵州的法官曾经穷到连支撑两个孩子读高中的能力都没有程度。近几年来,中央已经高度重视整个政法队伍经费不足问题,实行办案转款补助政策,基本缓解了办案经费不足的问题。但是这项措施尚未制度化,说不定哪天由回到原来经费保障方式上去,而且即使现在有中央专款补充,由于分配方案的科学性有待探讨,欠发达地区得到的补助款往往低于发达地区,故而出现了越富补得越多,越穷补得越少(可能除了西藏),这种不公平的待遇会挫伤欠发达地区法院干警的工作积极性。因此有必要从经费保障制度设计上着手,使全国法院的经费保障更具有公平性和稳定性,让包括执行干警在内的全体法院干警不必为后勤保障发愁,而专心于如何搞好审判、执行工作。

(四)争取社会支持,努力营造社会化执行大格局。基层法院,由于任务重、人员少,要搞好执行工作除尽最大限度地发挥主观能动性外,还必须借助于社会方方面面的力量开展工作,力求事半功倍的效果。首先在开展一些重大执行活动时,要争取当地党委、人大重视,要多向党委、人大领导汇报执行工作,争取支持。这样对法院在对被执行人涉及到党员干部或调动各方面力量参与法院执行工作、指挥部署重大执行行动时确保运转正常,调度有力,扩大执行声势、达到执行目的,同时,也使法院减轻外围的压力。其次是争取政府各有关部门大力支持协助。尤其是与执行案件当事人有关的部门。按照社会综合治理要求,各单位都有把好自己的们,管好自己的人的职责,当被执行人为在职人员是,他们单位协助执行的效果可能比我们直接执行的效果更好。最后是调动乡镇、村级干部的积极性。法院必须争取直接同被执行人打交道的乡镇、村干部的支持,使他们能够融入法院执行力量中来,对法院执行工作的意义有更深的了解,发挥乡(镇)、村干部的作用并通过他们在村民中宣传法院执行工作的性质和目的,让老百姓多一点有关执行工作常识。而且这样做也有利于把村干部由可能是被执行人的暗地通风报信者变为主动提供线索者,由消极协助执行变为积极配合执行,使执行法官牢牢地掌握执行工作的主动权。

   (五)加强法制宣传 ,争取社会理解,创造良好的执法环境。从目前社会发展水平状态来看,不知法者多而懂法者少,尤其在占全国法盲比例绝大多数的农村。大多数群众只知道法院是搞审判工作的,不知道诉讼的最后还有执行程序。他们有的对法院的执行工作根本不理解,看到法院到被执行人家里执行还觉得莫名其妙,同情被执行者,有时甚至还帮被执行者说话,给法院执行工作增添了不少麻烦。针对这一情况,基层法院应当通过广播、电视、报纸、板报、标语等形式宣传执行工作的作用和意义,宣传法院在开展执行工作时有权采取的法律手段和措施。以此扩大影响,使之家喻户晓,取得全社会理解与支持,培养人们信仰法治、敬畏法律的习惯,为执行工作创造良好的执法环境。

   (六)加强执行方面相关法律、法规的立法进程。在规范执行工作的同时,要深入研究如何扩大执行权,减少对执行工作的限制,加大对逃避执行,特别是抗拒执行行为的打击力度,这就涉及到对强制执行法律、法规的立法问题。针对执行实践操作的争议,笔者建议有关立法部门首先要及早立法。执行工作重要而复杂,但目前没有一部完整的执行法律可依,仅借助其他法律、法规中的一条或几条来操作,已不能满足执行工作有法可依、有法必依的需求。其次,在立法过程中,既要着重就在规范执行工作、保护执行行为相对人合法权益上如何扩大执行权,保证执行工作的顺利开展上多下功夫,还要在对被执行人履行义务方式上多作研究,使依法明确的被执行人义务的履行变得更加可行。最后,立法过程中,还要注意保护被执行人的合法权益,特别是对于一些虽然为被执行人,但已经是社会弱势群体的被执行人的合法权益的保护,一定要制定出既有人文精神、又有利于社会稳定的法律、法规。

结语:改革在深入,社会在进步,人民对司法工作有新期待。按党的十八大绘就的宏伟蓝图,在以习近平为总书记的党中央坚强领导下,有全体法律人的努力推动,全社会的积极参与,我们的国家必将进入法治社会,到那时执行难这个社会顽疾终将从我们生活中消失。

作者:江口县人民法院副院长

 


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